Demolizioni RESA, Lacco ferma le ruspe

Gaetano Di Meglio |  La minaccia del Sostituto Procuratore Generale Cilenti era stata chiara: se non accendi i mutui vai sotto processo! In una nota la Procura di Napoli aveva intimato al sindaco di Lacco Ameno, Giacomo Pascale e la capo dell’UTC comunale di procedere all’attivazione dei mutui per eseguire una demolizione giudiziaria. Una nota riservata dai toni severi il giudice scriveva che “codesto comune è obbligato per legge ad ottemperare all’invito di questo ufficio”. Ebbene proprio in questo, invece, il sindaco Giacomo Pascale e l’avvocato Bruno Molinaro hanno tenuto duro, hanno fatto valere gli strumenti a diposizione della pubblica amministrazione e, utilizzando una recente normativa hanno interrogato la Corte di Conti che, nella camera di consiglio dell’1 agosto 2018 ha scritto una nuova pagina della lunga storia delle demolizioni.
«Ciò premesso – scrivono i giudici dando ragione al Comun e bloccando le ruspe della Procura- è evidente che al comune, laddove dichiarato dissestato, è preclusa, sino al ritorno in bonis, l’attivazione del fondo rotativo per le demolizioni giudiziali o amministrative, trattandosi di operazione comportante risorse aggiuntive e spese perle quali non è prevista alcuna copertura certa in bilancio».
A Lacco Ameno e in tutti i comuni in dissesto la Procura non può ordinare l’attivazione dei mutui. E la stessa cosa vale per i comuni in pre dissesto come Casamicciola (anche se qui si procede diversamente) e come Napoli. Una nuova pagina aprirà una guerra ancora più cruenta.
Ma prima di leggere le decisioni della Corte è opportuno fare un passaggio politico.
Sono queste le azioni che abbiamo tanto atteso dai sindaci. Giacomo Pascale ha tenuto duro, confortato dalle ottime e valide tesi dell’avvocato Molinaro e ha sfidato la Procura della Repubblica di Napoli. Non è escluso che per il sindaco e per i dirigenti di Lacco Ameno si sia già accesa la macchina dell’accusa, ma con la pronuncia della Corte, abbiamo un dato certo: Lacco Ameno non può accendere mutui per le demolizioni giudiziaria La Procura dovrà trovare altri fondi.

La Corte dei Conti e l’esercizio dell’attività consultiva
Una recente norma ha previsto che i comuni, in alcuni casi, possono chiedere alla Corte dei Conti un parere in merito ad alcune decisioni da compiere. Una funzione, questa della Corte che viene chiarita dai giudici
«La Corte, composta dai Magistrati: Fulvio Longavita Presidente, Rossella Cassaneti Consigliere, Alessandro Forlani, Rossella Bocci relatore, Francesco Sucameli Primo Referendario e Carla Serbassi vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; Visto l’atto d’indirizzo della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004, avente ad oggetto gli indirizzi e i criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva»

Il fatto
Il Sindaco del Comune di Lacco Ameno chiede lumi in merito alla interpretazione dell’art. 32, comma 12 del di. n. 26912003, convertito dalla legge n. 326/2003e in particolare se l’attivazione del fondo rotativo presso la cassa depositi e Prestiti di cui all’art. 32, comma 12 del d.l. n. 269/2003, convertito dalla I n. 326/2003 al fine di garantire copertura e spesa alle demolizioni giudiziali (RE.S./A.) e amministrative (in numero rilevante), può qualificarsi come “partita di giro”, non rientrante, in quanto tale, tra le forme di indebitamento previste, con conseguente sua irrilevanza sugli equilibri finanziari ed economici presenti e futuri di un comune, quale il comune di Lacco Ameno, con un cospicuo numero di procedimenti demolitori da evadere e già soggetto alla procedura di dissesto finanziario”. Il Sindaco reputa che “le risorse che provengono dal “Fondo per le demolizioni delle opere abusive non possano essere considerate alla stregua di “trasferimenti di capitale da altri enti del settore pubblico”, poiché le stesse danno luogo a un finanziamento avente una specifica destinazione, con obbligo irrevocabile di restituzione, la cui copertura non è garantita (essendo il recupero delle somme dal condannato esecutato incerto ed occasionale, condizionalo dalla sua concreta solvibilità)” ed evidenzia che “ a) la stessa Cassa depositi e prestiti, nella della disciplina contrattuale alla quale subordina l’accesso ai fondo, prevede espressamente il rilascio da parte degli Enti locali della Delegazione di Pagamento irrevocabile e pro solvendo a valere sulle entrate afferenti ai primi tre titoli del bilancio annuale, prevista dall’art, 206 del citato T.U. quale garanzia del pagamento delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti; b) ad analoghe conclusioni sulla natura del trasferimento in questione perviene la Commissione ARCONET (Armonizzazione contabile degli Enti territoriali) nel suo parere del 13 aprile 2016 resa ai sensi dell’art. 3-bis del decreto legislativo n. 118 del 1011 corretto e integrato dal decreto legislativo n. 06 dei 2014”.

La questione è oggettivamente ammissibile
«In rito – si legge nel parere -, e per quanto concerne l’ammissibilità soggettiva del quesito proposto, va verificata la circostanza se la richiesta proveniente dal comune indicato in epigrafe rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall’art. 7. comma 8. della legge 6 giugno 2003 n 131, norma in forza della quale regioni, province e comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica. nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria. dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa. In proposito la richiesta di parere deve considerarsi ammissibile, sotto il profilo soggettivo, se ed in quanto formulata come nel caso di specie dal Sindaco, quale organo legittimato ad esprimere la volontà dell’ente, essendo munito di rappresentanza legale esterna; che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, i perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali. Dunque, secondo la consolidata giurisprudenza contabile, possono essere oggetto della funzione consultiva della Corte dei Conti, le sole richieste di parere volte ad ottenere un esame da un punto di vista astratto e su temi di carattere generale. Devono quindi ritenersi inammissibili le richieste concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici, tali da determinare un’ingerenza della Corte nella concreta attività dell’Ente e, in ultima analisi, una compartecipazione all’amministrazione attiva, incompatibile con la posizione e di terzietà ed indipendenza della Corte quale organo magistratuale.La questione sottoposta al vaglio del Collegio da parte dell’Ente interpellante è oggettivamente ammissibile

Il fondo rotativo
Venendo all’esame del merito della questione proposta, la disposizione recata dall’art. 32, comma 12 del d.l. n.269/2003 citato in epigrafe, ha introdotto nell’ordinamento nuove «misure per la riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l’incentivazione dell’attività di repressione dell’abusivismo edilizio, nonché per la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni di aree demaniali». Nell’ambito di tali misure, il comma 12 ha autorizzato la Cassa depositi e prestiti S.p.A. A costituire un Fondo di rotazione dell’importo massimo di 50 milioni di euro, denominato “Fondo per le demolizioni delle opere abusive”, finalizzato a concedere ai Comuni anticipazioni, senza interessi, per finanziare i costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive: “A decorrere dalla data di entrata in vigore dei presente decreto la Cassa depositi e prestiti è autorizzata a mettere a disposizione l’importo massimo di 50 milioni di euro per la costituzione, presso la Cassa stessa, di un Fondo di rotazione, denominato Fondo per le demolizioni delle opere abusive, per la concessione ai comuni e ai soggetti titolari dei poteri di cui all‘articolo 27, comma 2, del decreto dei Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, anche avvalendosi delle modalità di cui all’articolo z, comma 55, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 e all’articolo 41, comma 4, del testo unico di cui al decreto dei Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, di anticipazioni, senza interessi, sul costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive anche disposti dall’autorità giudiziaria e per le spese giudiziarie, tecniche e amministrative connesse. Le anticipazioni, comprensive della corrispondente quota delle spese di gestione del Fondo, sono restituite al Fondo stesso in un periodo massimo di cinque anni, secondo modalità e condizioni stabilite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, utilizzando le somme riscosse a carico degli esecutori degli abusi. In caso di mancato pagamento spontaneo del medito, l’amministrazione comunale provvede alla riscossione mediante ruolo ai sensi del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46. Qualora le somme anticipate non siano rimborsate nei tempi e nelle modalità stabilite, il Ministro dell’interno provvede ai reintegro alla Cassa depositi e prestiti, trattenendone le relative somme dai fondi del bilancio dello Stato da trasferire a qualsiasi titolo ai comuni”.

La demolizione non è una partita di giro
Questa Sezione non condivide la prospettazione del comune rogante che reputa che l’istituto in esame sia soltanto una partita di giro che non incide sugli equilibri presenti e futuri di bilancio e aderisce all’interpretazione unanime della Corte dei conti – di seguito richiamata – che lo colloca all’interno della categoria dell’indebitamento, sottoposta a tutti i relativi limiti di legge, inclusi quelli preclusivi per gli enti in dissesto come Lacco Ameno.
La Corte dei conti ha già chiarito in passato la natura del Fondo quale strumento di finanziamento per le Amministrazioni locali che sono tenute alla restituzione di quanto ricevuto dalla Cassa depositi e prestiti S.p.A. indipendentemente dalla circostanza che abbiano recuperato o meno le somme necessarie per la demolizione dell’opera abusiva. Qualora non provvedano direttamente, il Ministero dell’interno deve effettuare il versamento alla Cassa depositi e prestiti S.p.A. e, successivamente, trattenere l’importo comprensivo delle spese, da ogni trasferimento di pertinenza degli Enti locali inadempienti (cfr. deliberazione Sezione controllo per il Piemonte, n. 76/2013). “La natura di anticipazione e l’obbligo di restituzione, sia pure in assenza di interessi, implica che le somme del “Fondo per le demolizioni delle opere abusive” erogate dalla Cassa depositi e prestiti S.p.A. rientrino fra le forme di indebitamento alle quali possono ricorrere gli Enti locali ai sensi dell’art. 202 del TUEL. A questa conclusione, peraltro, è giunta anche la Cassa depositi e prestiti S.p.A. che nell’ambito della disciplina contrattuale alla quale subordina l’accesso al fondo prevede il rilascio da parte degli Enti locali della Delegazione di Pagamento irrevocabile e pro solvendo a valere sulle entrate afferenti ai primi tre titoli del bilancio annuale, prevista dall’art. 206 del TUEL, quale garanzia del pagamento delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti. Conseguentemente, le risorse che provengono dal “Fondo per le demolizioni delle opere abusive” non possono essere considerate alla stregua di “trasferimenti di capitale da altri enti del settore pubblico” poiché si tratta di un finanziamento avente una specifica destinazione, con obbligo irrevocabile di restituzione. Le risorse provenienti dal “Fondo per le demolizioni delle opere abusive” devono essere allocate, quindi al Titolo V dell’entrata e in relazione al loro utilizzo si applicano tutte le disposizioni in materia di indebitamento e di Patto di stabilità interno attualmente previste” (cfr. deliberazione cit. n.7612013).
Anche le Sezioni riunite perla regione siciliana in sede consultiva (cfr. deliberazione n. 14/2013) hanno trattato dell’istituto in esame evidenziando come “l’accesso al Fondo di rotazione che qui ci occupa realizza, come di tutta evidenza, un’operazione che comporta l’acquisizione di risorse aggiuntive, per effettuare spese per le quali non é già prevista idonea copertura di bilancio” e che “Tale operazione, esente da corresponsione di interessi passivi ma gravata di una quota delle spese di gestione del Fondo, fa sorgere l’obbligazione debitoria a carico del Comune, suscettibile di esecuzione per compensazione da parte del Ministero dell’Interno, a carico di qualsiasi altro trasferimento a favore degli enti locali previsto dalla legge, che prescinde dall’effettivo recupero di tali somme, da parte dell’ente locale, in danno dei soggetti obbligati alla demolizione”. In base della considerazione per cui l’eventuale ricorso al Fondo di cui all’art. 32, comma 12, del D.L. n. 269/2003, convertito dalla legge n. 326/2003, come una vera e propria forma di indebitamento, per come sopra specificato, la predetta sezione della Corte riteneva che esso deve ritenersi precluso in presenza dell’avvenuta attivazione della procedura di riequilibrio di cui all’art. 243 bis. del T.U. n. 267/2000 (cfr. Sezioni riunite perla regione siciliana in sede consultiva, deliberazione n. 14/2013).

La natura di anticipazione e l’obbligo di restitutizione
Va ribadita pertanto che la natura di anticipazione e l’obbligo di restituzione, sia pure in assenza di interessi, implica, comunque, che le somme del “Fondo perle demolizioni delle opere abusive” erogate dalla Cassa depositi e prestiti S.p.a. rientrino fra le forme di indebitamento di cui all’art. 202 del TU. n. 267 del 2000.
Del medesimo avviso è, peraltro, anche la Cassa depositi e prestiti che, nell’ambito della disciplina contrattuale alla quale subordina l’accesso al fondo, prevede il rilascio da parte degli Enti locali della Delegazione di Pagamento irrevocabile e pro solvendo a valere sulle entrate afferenti ai primi tre titoli del bilancio annuale. prevista dall’art. 206 del citato.
Ciò premesso è evidente che al comune, laddove dichiarato dissestato, è preclusa, sino al ritorno in bonis, l’attivazione del fondo rotativo per le demolizioni giudiziali o amministrative, trattandosi di operazione comportante risorse aggiuntive e spese perle quali non è prevista alcuna copertura certa in bilancio.

La parola fine ai mutui nei comuni dissestati
La predetta operazione non può qualificarsi come “partita di giro”, locuzione che contraddistingue, nella contabilità finanziaria di un ente pubblico, l’entrata o l’uscita finanziaria correlata a equivalente e connessa uscita 0 entrata finanziaria. E’ da precisare che nelle partite di giro cosi come nelle partite per conto terzi vi è una sostanziale neutralità dell’operazione
L’attivazione del fondo rotativo al fine di dare copertura alle demolizioni giudiziali equivale, pertanto, a fronte di un recupero solo aleatorio, un vero e proprio indebitamento suscettibile di alimentare, in futuro, le condizioni di una nuova crisi finanziaria che il comune stesso, mediante la procedura di risanamento, è obbligato ad evitare.