La questione delle concessioni balneari in Italia è diventata un tema di accesa discussione, dopo le sentenze del Consiglio di Stato del 2021 e di fine aprile di quest’anno che hanno stabilito che le proroghe delle concessioni demaniali marittime per le spiagge, decise dal governo con la Legge n. 145/2018 al 31.12.2033 e con l’ art. 3 Legge 128/2022 fino al 31 dicembre 2024, non sono valide in quanto in contrasto con la direttiva europea Bolkestein sulla concorrenza. A Ischia, come vi abbiamo raccontato, 42 aziende balneari hanno deciso di presentare un ricorso cumulativo al Presidente della Repubblica Sergio Mattarella, chiedendo l’annullamento della delibera di Giunta dell’Amministrazione di Enzo Ferrandino che regolamentava il settore demanio nel comune di Ischia.
Una prima azione cumulativa che vede coinvolti una gran parte dei concessionari del Comune di Ischia e che, come ha dichiarato il sindaco dalle nostre colonne, mostra un lato positivo: l’unione di intenti e una certa unità di vedute del settore. Cosa strana dalle nostre parti.
La questione, tuttavia, non ha quasi nulla di locale. Tutt’altro.
Lo scontro tra politica e magistratura, oltre alle accuse mosse dall’esecutivo contro una certa magistratura più politicizzata, anche sulla questione demanio è abbastanza forte. Fratelli d’Italia ha fortemente criticato il Consiglio di Stato, accusandolo di travalicare i propri poteri e invadere la sfera legislativa. Tommaso Foti, capogruppo di Fratelli d’Italia alla Camera, ha recentemente chiesto l’intervento della Corte Costituzionale, sostenendo che la decisione dei giudici amministrativi abbia invaso le prerogative del Parlamento. Anche Fabio Rampelli, vicepresidente di partito della presidente Meloni, ha espresso indignazione, accusando il Consiglio di Stato di esondare nelle funzioni legislative e di creare un caos normativo proprio all’inizio della stagione balneare. Allo stesso modo, il settore balneare ha espresso preoccupazione: Marco Maurelli, presidente di Federbalneari, ha denunciato «l’interferenza dei tribunali nella sfera legislativa e il potenziale caos che questa decisione potrebbe causare».
LE LEGGI-PROVVEDIMENTO
Per provare a capirne di più, tuttavia, abbiamo chiesto all’avv. Felice Pettorino, autore di questa “class action” ischitana, di commentare la questione. Avvocato, proviamo a spiegare anche ai “profani” su cosa verte essenzialmente lo scontro in atto.
«Le leggi con le quali il Parlamento ha disposto le proroghe delle concessioni balneari rientrano nella categoria delle leggi provvedimento.
Con l’adozione delle leggi provvedimento, in sostanza, il legislatore esercita un potere di cura concreta dell’interesse pubblico, nell’esercizio del quale disciplina casi particolari e concreti, attraverso un atto (la legge) che si colloca tra le fonti primarie del diritto. La particolare natura della legge-provvedimento (nella forma legge, ma nella sostanza provvedimento amministrativo) ha sollevato diversi dubbi di legittimità costituzionale della figura in esame che sono stati fugati dalla Corte Costituzionale. I principi che normalmente presiedono l’attività amministrativa ex art. 97 Cost. possono essere invocati anche in caso di leggi-provvedimento. L’atto in esame, avendo forma legislativa, è sottratto al sindacato diffuso del giudice per essere, invece, sottoposto al sindacato accentrato della Corte Costituzionale. Pur non essendo le stesse impugnabili dinanzi agli organi della giustizia ordinaria o amministrativa ex art. 113 Cost., in quanto non equiparabili agli atti della pubblica amministrazione, l’effettività della tutela è comunque garantita dal sindacato della Corte Costituzionale, investita della questione tramite il giudice a quo dinanzi al quale venga azionata la situazione soggettiva lesa dalla legge-provvedimento. Si è altresì ritenuto che l’adozione, in corso di giudizio, di una legge provvedimento che recepisce l’atto amministrativo oggetto di impugnazione non lede il diritto di difesa del privato. Il giudizio sarà, infatti, trasferito dalla giustizia amministrativa a quella costituzionale, dovendo il giudice adito sollevare la questione di legittimità costituzionale».
IL CONTRASTO CON IL DIRITTO COMUNITARIO
Questi principi valgono anche in caso di contrasto con una direttiva dell’Ue?
«Va evidenziato che in generale anche le leggi-provvedimento, al pari di ogni altra legge, possono confliggere col diritto comunitario. Il primato del diritto Ue (artt. 11 e 117 Cost.), impone la disapplicazione ad opera del giudice nazionale delle norme interne (comprese le leggi- provvedimento) contrastanti con le norme comunitarie aventi efficacia diretta, in quanto immediatamente attributive di posizioni soggettive tutelabili dinanzi all’autorità nazionale. La disapplicazione di un atto normativo è un potere che spetta a un qualsiasi giudice nel corso di un giudizio, ai fini della risoluzione di un’antinomia all’interno di un ordinamento giuridico. La disapplicazione è infatti, al pari dell’abrogazione o dell’annullamento, uno dei modi di cessazione di efficacia di un atto normativo, ma, mentre l’abrogazione e l’annullamento hanno una incidenza erga omnes, la disapplicazione ha incidenza soltanto inter partes, cioè limitatamente alle parti del giudizio.
Il contrasto di un atto amministrativo con il diritto europeo costituisce sempre e solo motivo di annullabilità e non di nullità. In altri termini, fermo restando che il contrasto tra un provvedimento amministrativo nazionale e il diritto dell’Unione europea debba generare qualche forma d’invalidità dell’atto in questione, il Consiglio di Stato, almeno a far tempo dalla sentenza del 31 marzo 2011, n. 1983, ha affermato che l’atto amministrativo che viola il diritto dell’Unione europea è affetto da annullabilità per vizio di illegittimità sotto forma di violazione di legge e non da nullità, atteso che l’art. 21-septies, L. n. 241/1990, ha codificato in numero chiuso le ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo e tra queste ipotesi non rientra il contrasto con il diritto dell’Unione europea (sentenza n. 9772 del 15 novembre 2023). E’ poi esclusa la disapplicazione nel processo amministrativo dell’atto amministrativo divenuto inoppugnabile per decorso dei termini di legge, in quanto ammettendola, si consentirebbe al privato di eludere i termini di decadenza previsti per l’impugnazione degli atti amministrativi».
I POTERI DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO
Il governo Meloni e in particolare Fratelli d’Italia hanno dunque ragione a invocare l’intervento della Corte Costituzionale e ad accusare il Consiglio di Stato di essere andato ben oltre i propri poteri?
«Alla luce delle considerazioni che precedono avendo il governo prorogato le concessioni demaniali per uso turistico ricreativo con delle leggi provvedimento (nella sostanza provvedimento amministrativo ma nella forma Legge dello Stato) non è consentito al Consiglio di Stato annullarle o modificarle (riducendo la durata della proroga al 31.12.2023) in quanto in contrasto con la direttiva europea Bolkestein sulla concorrenza. Tale potere è consentito dalla Costituzione esclusivamente al legislatore o alla Corte Costituzionale.
Le critiche mosse da Fratelli d’Italia al supremo organo della giustizia amministrativa con la richiesta di conflitto di attribuzione sembrano quindi fondate. Al giudice amministrativo compete infatti soltanto un potere di disapplicazione degli atti normativi e/o amministrativi in contrasto con il diritto dell’Unione, fatti salvi gli atti divenuti inoppugnabili per decorso del termine di legge e comunque l’operata disapplicazione ha incidenza soltanto inter partes cioè limitatamente alle parti del giudizio e non erga omnes continuando la legge provvedimento (le proroghe) a mantenere la loro validità ed efficacia».
IL “RICHIAMO” AL COMUNE D’ISCHIA
Veniamo al caso specifico della class action promossa dai suoi clienti contro la delibera comunale. Dal ricorso si evince che lei ha chiamato in causa direttamente l’Ente affinché faccia “marcia indietro”.
«Infatti. Nell’interesse dei ricorrenti che rappresento, alla luce dei motivi di ricorso, ho anche chiesto al Comune di Ischia di rivalutare meglio la questione dei balneari e di provvedere in autotutela con un atto di conferma della validità delle proroghe delle concessioni al 31.12.2033 in modo tale da dare certezze all’intero comparto; fermo restando che è in facoltà di eventuali terzi controinteressati poi impugnare nei termini di legge l’atto di conferma laddove dovessero ritenerlo non conforme a legge».
Diversi Comuni isolani, nell’approvare la proroga fino al 31 dicembre 2024, hanno dichiarato la impossibilità di avviare le gare previste a causa della mancanza di precise direttive in materia. Attualmente le procedure non possono effettivamente essere espletate?
«Per le gare o procedure comparative, i tempi non sembrano maturi in quanto il Governo non ha ancora emanato le linee guida che devono precisare, soprattutto, se per ogni attuale concessione dovrà esserci un bando di gara o meno e potrebbero prevedere anche un diritto di prelazione (come in Portogallo) in favore del concessionario uscente con la facoltà per quest’ultimo di subentrare all’aggiudicatario».
